胡建淼　周婧

建议尽快制定紧急状态法，设定国家机关在紧急状态下可采取的非常措施及其程序，为国家机关行使紧急权力提供合法性依据。

这次突如其来的新冠肺炎疫情，对中国的冲击是全方位的。其中，对现行应急法治体系也是一次全面而深刻的检验。尽管中国现行应急法治体系总体上是完备的，但在这场胶着的疫情防控阻击战中也暴露出一些问题，让我们看到了一些短板，为此有必要制定和完善相关法律，为政府部门更加有效应对紧急状态提供法律支撑。

第一，亟须制定紧急状态法。

新冠肺炎疫情可以称得上是新中国成立以来危害最大、涉及面最广的一次公共卫生事件。有专家和学者提出，在武汉仅启动应急状态的一级响应是不够的，应当宣布为紧急状态并采取紧急状态下的非常措施。可事实上，我国尚未对紧急状态立法。所以，即便有权机关宣布武汉进入紧急状态，我们也拿不出紧急状态下的紧急措施。目前所适用的突发事件应对法及传染病防治法，都属于应急状态法和与此相适应的应急响应措施，而不是紧急状态法以及应对紧急状态的非常措施。

应急状态是指因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，引发全国或一定范围内的混乱和危害，使得国家和政府部门必须紧急应对处置的状态。这种状态具有突发性、危害性和紧迫性等特点。

从广义上说，应急状态又包括三种状态：一是应急状态（狭义）；二是紧急状态；三是战争状态。这三种状态在确认和宣布机关、法律适用和程序等方面都是有所区别的。

对于应急状态，根据突发事件应对法有关规定，视突发事件等级和具体情况，由县级以上人民政府确认和宣布。紧急状态则不同，根据宪法相关规定，全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的，由全国人大常委会决定、国家主席宣布；省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态的，由国务院依照法律规定决定和宣布。战争状态，是指当国家安全受到严重威胁时，国家通过法定程序宣布进入的一种法律状态。战争状态并不适用自然灾害、事故灾难、公共卫生事件，也不适用所有社会安全事件（如内乱等），它只适用国与国之间的战争事件。根据宪法相关规定，进入战争状态得由全国人大决定，国家主席宣布。

应急状态、紧急状态和战争状态这三种状态的法律依据完备程度存有差异。针对应急状态，我国已有完备的法律体系，适用突发事件应对法和其他配套的法规（如染病防治法、食品安全法和安全生产法等）。另外，还有从国务院到地方各级的应急预案，已完全做到了有法可依。至于针对战争状态的法律适用，我国也已有国防法和国防动员法等，基本具备了法律依据。

现在唯独没有针对紧急状态的法律。当年制定突发事件应对法是作为紧急状态法制定的，后在制定过程中出于多种因素考虑，把法规名称改为突发事件应对法，并对法规的适用范围作了调整。现行突发事件应对法第６９条已表明两点：一是突发事件应对法只适用应急状态，不适用紧急状态；二是在紧急状态下所采取的非常措施，应当另行制定法律。但是，这个需要另行制定的法律即紧急状态法，至今还未出台。我国宪法只是对紧急状态的决定和宣布权作出规定，但没有也不可能对紧急状态下的非常措施作出规定。因此，即便国务院对武汉或全国人大常委会对湖北省宣布进入紧急状态，我们也没有法律上的非常措施可用。我国虽然已出台了戒严法，但它仅仅是紧急状态下所采取的一种非常措施，没有覆盖全部非常措施。

鉴上，建议尽快制定紧急状态法，设定国家机关在紧急状态下可采取的非常措施及其程序，为国家机关行使紧急权力提供合法性依据。

第二，亟须制定应急状态征收征用法。

征收是指行政机关依法向公民、法人或其他组织强制性地收取税费或私有财产的行政行为。征用是指行政机关出于公共利益的需要，强制性地使用公民、法人或其他组织的财产并给予补偿的行政行为。征收与征用的区别在于财产的所有权是否从公民、法人或其他组织转移到国家。我国的征收征用由宪法直接规定并受法律保留原则的约束。宪法第１３条第２款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”立法法第８条规定，对非国有财产的征收、征用只能制定法律。物权法第４４条规定，“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。”

我国尚未制定统一的征收征用法。平时的征收征用，已由各领域的法规作出规定，如土地管理法中对土地征收作了规定、《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋征收作了规定。应急状态下的征收征用已越显重要而紧迫，但法律上的规定恰恰粗疏而不系统。突发事件应对法第５２条规定，人民政府有权征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。传染病防治法第４５条规定，县级以上地方人民政府有权临时征用本行政区域内的房屋、交通工具以及相关设施、设备。但它未包括医用物资等有关物资。两部法律规定的征用对象不同且不全面，特别缺少对征用形式、程序以及由此引起的补偿、赔偿的详细规定，使得操作面临困难。

在这次新冠肺炎防控战中，特别是湖北省，紧急征用宾馆、学校和有关物资的行为大量发生。但在征用中出现的一些问题已提醒我们，现行征用制度的规定不够详细和清晰：一是征用主体。谁有权决定征用？应当是政府还是职能部门，是政府还是应急指挥部？如果是政府，又应当是哪一级以上的政府？二是征用对象。什么东西可以被征用？三是征用管辖。是属地管辖还是行业管辖？四是征用形式。征用机关是否应形成书面决定（《征用决定》或《征用通知书》等）？五是征用程序。如何送达决定书，是否允许当事人当场异议？六是赔偿补偿责任。因征用所引起的赔偿补偿责任由谁承担，标准如何确定？这些问题，都需要有专门的征收征用法来加以规范。

为此，亟须专门制定应急状态征收征用法，适用所有应急状态（广义），规定应急征收征用的原则、主体、对象、程序、补偿和赔偿标准，使我们在应急状态下更好地运用征收征用手段。

［作者分别为中央党校（国家行政学院）教授、副教授］